O orçamento público transforma-se em lei após passar por um processo de ampla negociação, em que os governos federal, estadual e municipal deixam claro como pretendem gastar a curto e médio prazo os recursos arrecadados com impostos, contribuições sociais e outras fontes de receita. A elaboração do orçamento público é obrigatória a todos os níveis de governo. Os relatórios são importantes para o acompanhamento e execução bem como uma ferramenta importante para que possamos implementar um controle social mais efetivo.

O processo de planejamento no Brasil começa com Plano Plurianual (PPA) que estabelece o conjunto de programas e ações do governo federal para o período de quatro anos, iniciando no segundo ano do governo eleito. É aqui que se definem as grandes prioridades da despesa.

Em seguida, todos os anos, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) orienta a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento dos três poderes, definindo os agregados macroeconômicos que serão utilizados nas projeções da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO define também as despesas obrigatórias que não estarão sujeitas a limites de empenho. Por fim, a LOA é o orçamento anual, por meio do qual os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, têm orçamento definido.

Apesar de todo esse ritual no processo orçamentário brasileiro, há vários problemas na elaboração e execução do orçamento, a começar pelo parâmetros macroeconômicos utilizados pelo executivo na sua elaboração. Neste ano, por exemplo, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Orçamentária que estima crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% e inflação (IPCA) de 4,7%. Esses valores estão muito abaixo de todas as previsões do mercado no caso da inflação e muito acima no do PIB. Assim, a Lei Orçamentária Anual já nasce com problemas, uma vez que é baseada em estimativas de crescimento e inflação irrealistas.

Outro problema típico do nosso orçamento é o elevado engessamento das despesas, quase todas consideradas obrigatórias. Apesar do orçamento no Brasil ser apenas autorizativo, na prática, o governo tem uma margem de manobra muito pequena para não executar despesas programadas – apenas 10% do total de despesa não financeira são consideradas discricionárias. Assim, quando há a necessidade de corta gastos, esses cortes recaem sobre investimento público e/ou por meio do atraso de pagamentos de despesas, mesmo nas áreas de educação e saúde, o que dá origem a restos a pagar.

Em anos recentes, o saldo de despesas de um ano fiscal que são pagas em anos posteriores, os chamados restos a pagar, tomaram uma dimensão tão grande que hoje se observa a execução de “orçamentos paralelos”. O saldo de restos a pagar era de R$ 44 bilhões (10% da despesa primária do governo federal), em 2007, e passou para R$ 178 bilhões no início de 2013 (20% da despesa primária projetada para 2013).

Além do atraso na aprovação do orçamento de 2013, ele ainda sofrerá cortes arbitrários do executivo: o contingenciamento. Essa é uma prática prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 2000, que deveria ocorrer apenas naqueles anos em que a arrecadação prevista fosse insuficiente para fazer face às despesas autorizadas e cumprir com a meta do primário. Mas, no Brasil, essa prática passou a ser a forma de o executivo equilibrar despesas aprovadas no Congresso Nacional com a real capacidade financeira do governo federal. Um debate que deveria ocorrer no Congresso, equilibrar receitas previstas com as despesas planejadas, passa a ser decidido por burocratas (via contingenciamento) que não têm legitimidade para exercer essa tarefa.

Adicionalmente, o contingenciamento de despesas autorizadas e sua posterior liberação no final do ano, agrava o problema dos restos a pagar. Em 2013, o orçamento do investimento (sem estatais) aprovado foi de R$ 86,3 bilhões, que somado a R$ 72 bilhões de restos a pagar inscritos para investimento, totaliza R$ 158,3 bilhões para investimento este ano. Como tem sido o padrão dos últimos anos, menos de 40% desse valor será executado (pago) porque não há espaço fiscal.

Além das despesas de investimento, o orçamento de 2013 repete o padrão de orçamentos anteriores no qual se destaca o elevado gasto com funções tipicamente sociais: assistência social, previdência social, saúde, trabalho (seguro desemprego e abono salarial) e educação. Essas cinco funções no orçamento de 2013, somam R$ 709 bilhões, um crescimento de R$ 73,8 bilhões (12%) em relação ao valor efetivamente gasto (pago) com essas funções no ano passado (R$ 635,3 bilhões). É claro que parte do investimento em educação e saúde não sairá do papel, e alguns gastos com saúde e educação serão postergados, dando origem a restos a pagar. Quanto de fato esse volume de recursos se transformará em oferta de serviços para o cidadão ou na sua melhoria é algo que não sabemos.

A Lei da transparência viabiliza verificar o que cada Estado gasta, como gasta e em quais áreas, por exemplo, abaixo fiz um comparativo de alguns Estados sobre o orçamento da LRF do 4º bimestre. O percentual gasto geral, os gastos acima de 90%, FUNDEB, e verifiquei a clareza, facilidade de navegação, didática, detalhamento dos gastos, organização. O Amapá, por exemplo não há nada desde 2015 e que cada portal usa os termos que querem, a sugestão é que se unifique para melhor entendimento da população. Ex: prestação de contas, recursos e etc. OBS:  Qualquer dúvida posso esclarecer. 

A lei orçamentária e os demais aparatos normativos para esse fim, proporciona uma organização dos governos em relação aos gastos e investimentos públicos. 

A observação à lei orçamentária representa dupla garantia, tanto por parte dos governos em relação ao que se pode e deve gastar e investir, como em relação ao controle social sobre os planos do governo, sobretudo, quando há a efetiva participação da população. 

A Lei trás as responsabilidades e penalidades para os gestores e mostra como deve ser utilizado os recursos financeiros, suas fontes , e no objetivo de atender aos mais amplos setores da sociedade. Há que ser analisado como exigências legais, pelos  dos órgãos de fiscalização: ministério público, tribunais de contas, câmaras de vereadores. 

Faço aqui uma observação sobre esta Lei, pois na execução da política Pública da Assistência Social vemos que os gestores sempre trazem justificativas de não poderem fazer o que a política exige, como contratação de equipes para os CRAS, CREAS, Casas de Passagens e outros equipamentos, pois a Lei de Responsabilidades não permite a contração de pessoal acima do percentual determinado. Na Conferência Nacional de Assistência Social foi deliberado que seja revisto e/ou acrescentado um artigo que não impeça os gestores de efetuarem estas contratações,  sem prejuízo para o município, pois sem as equipes de profissionais fica impossível uma execução das ações de maneira eficaz.