A LDO é elaborada anualmente e tem como objetivo apontar as prioridades do governo para o próximo ano. Ela orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, baseando-se no que foi estabelecido pelo Plano Plurianual.

A LOA é o orçamento anual propriamente dito. Prevê os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. Todos os gastos do governo para o próximo ano são previstos em detalhe na LOA.

O PPA esse é o documento que traz as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Prevê, entre outras coisas, as grandes obras públicas a serem realizadas nos próximos anos. Ele tem vigência de quatro anos, portanto deve ser elaborado criteriosamente, imaginando-se aonde se quer chegar nos próximos quatro anos. Expressa a visão estratégica da gestão pública.

Leis Orçamentárias. A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas do governo, de acordo com a previsão de arrecadação. A LOA visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual (PPA), segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LOA traz, de forma detalhada, as ações que serão implementadas e executadas pelo poder público no período de um ano.

Note bem, nos municípios, o orçamento é uma das leis mais importantes. Sabe por quê? Nesta lei, está contido um planejamento de gastos que define as obras e os serviços que são prioritários naquela região, levando em conta os recursos disponíveis. Nela está selecionado tudo o que é mais urgente e importante para a comunidade, deixando para uma próxima oportunidade os problemas menos graves.

Formalmente, é o Poder Executivo que toma essa decisão. Mas o processo político, o jogo de forças, o equilíbrio de poderes entre o Executivo e o Legislativo e a intervenção popular fazem com que essa decisão seja compartilhada.

Essas questões já foram discutidas no primeiro módulo após a distribuição dos R$ 53 milhões do município em que você foi prefeito ou prefeita. Está se lembrando? Se não, reveja suas anotações.

A LOA deve conter todas as receitas e todas as despesas relativas ao orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos, para um ano de exercício.

Funções do orçamento

Uma das funções do orçamento é a de reduzir as desigualdades interregionais segundo critério populacional. Essa função é também característica do PPA e foi estabelecida pela Constituição. Outra função é a de servir como instrumento de planejamento para o Poder Executivo e também de transparência para o controle da sociedade civil.

Vale destacar: se na esfera federal é fácil identificar essa necessidade, parece que nas esferas estadual e local essa função foi esquecida. Raramente, ouve-se falar em orçamentos estaduais que se propõem a reduzir as disparidades no acesso a bens e serviços. No caso dos municípios, também é difícil termos notícias daqueles que tentam fazer os diversos bairros mais equilibrados em relação aos benefícios que vêm do orçamento. Veja o caso do Rio de Janeiro, por exemplo: será que o número de escolas por bairro corresponde ao número de crianças e adolescentes em idade escolar?

E no seu município? Você consegue identificar disparidades não atendidas pelo orçamento? Pense e guarde para você.

Prazos para a elaboração

Os prazos do orçamento são posteriores aos da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Você já sabe porque isso acontece, mas nunca é demais lembrar.

Isso acontece porque a proposta de orçamento elaborada pelo Executivo deve ser adaptada às prioridades definidas na LDO.

Até o dia 31 de agosto, o Poder Executivo remete ao Legislativo o seu projeto de LOA. Para estados e municípios, esses prazos podem ser mais amplos e de acordo com que determinar a respectiva Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal. Cabe ressaltar que, para o estado, os prazos são idênticos ao do orçamento federal, enquanto, para o município, o prazo é 30 de setembro. Fonte: art. 258 da LOM (a informação referente ao prazo do município).

Etapas do processo de elaboração

Acompanhe os passos a seguir:

1. O Executivo remete ao Legislativo seu projeto de LOA.
2. A Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara Legislativa assume a análise e a coordenação dos trabalhos referentes à inclusão de emendas e propostas de substitutivo e aprovação da lei.
3. Proposta de orçamento do Executivo com alterações do Legislativo.
4. O Legislativo devolve a lei ao Executivo para ser sancionada antes do começo do ano de vigência do orçamento. Prazo máximo: 15 de dezembro, nem sempre cumprido.

Na ausência da lei

Pois é, o Legislativo pode atrasar a devolução do substitutivo. Nesse caso, o ano se inicia sem uma lei orçamentária aprovada. E agora? Bem, o Executivo fica autorizado a gastar 1/12 (um doze avos) das despesas correntes previstas na proposta orçamentária anterior, até a sanção da LOA. Fica proibido de gastar em despesas de capital.

Esta lei tem por finalidade fazer a conexão entre o planejamento de longo prazo representado pelo PPA e as ações políticas e necessárias no dia-a-dia, concretizadas no orçamento anual.
Sua função é orientar a preparação do orçamento pela escolha de prioridades e metas do PPA para o ano seguinte. Também devem fazer parte da LDO as alterações na legislação tributária e a política das agências financeiras oficiais de momento, bem como mudanças na política salarial e de pessoal.
Cada uma dessas normas tem um sentido. No caso da inclusão de prioridades e metas, o sentido é bem óbvio, quer dizer, orientar a elaboração da Lei do Orçamento segundo aquilo que foi estabelecido na lei hierarquicamente superior, isto é, o PPA. Quanto à inclusão de alterações da legislação tributária, reza a legislação federal que nenhum imposto pode ser recolhido no mesmo ano em que for instituído. Sendo assim, para que o orçamento tenha uma previsão de receita precisa deve-se saber com antecedência a legislação tributária com a qual se conta, para que não se subestime nem superestime a arrecadação.
Finalmente, a inclusão na LDO de alterações na política de pessoal se dá porque, uma vez que gastos com pessoal normalmente constituem-se em um item de despesa nos mais elevados, qualquer alteração na política de pessoal pode causar grandes alterações no perfil do orçamento, liberando recursos ou constrangendo muito a capacidade do Estado de investir e prestar novos serviços.

 LDO é uma lei anual, e os prazos para sua elaboração são os seguintes: até 15 de abril, o governo deve encaminhar sua proposta de LDO ao Legislativo. Este, após sua análise e emenda, deve devolvê-la ao Executivo até o término da primeira sessão legislativa, 30 de junho (CF, art. 57). Caso o projeto de LDO não seja aprovado até então, os vereadores não podem entrar em recesso.

Mais uma vez, por falta de legislação complementar, temos uma situação interessante: nas diversas esferas de governo, repetem-se experiências de legislativos que pouco analisam o projeto de LDO, apressados que ficam para não perder o recesso de meio de ano. Outra nota interessante em relação à LDO é o fato de muitas vezes serem incluídos dispositivos estranhos às finalidades essenciais que deveriam estar contidos nesta lei, ainda que os mesmos sejam correlacionados ao tema.

Sendo um documento mais próximo e institucionalizado do que o PPA, nos municípios onde os movimentos sociais estão mais envolvidos com a questão orçamentária, a LDO tornou-se palco de disputas por agendas políticas mais amplas. Como exemplo, podemos citar a inclusão, em LDO do município do Rio de Janeiro, de dispositivo obrigando o Poder Legislativo a realizar audiências públicas para explicar a proposta orçamentária nas várias regiões da cidade.

Essa iniciativa seguramente não foi isolada, nem é a única que podemos citar de inclusão de dispositivos progressistas na LDO. Para trazer mais transparência na discussão das prioridades do orçamento de nossa cidade ou Estado, muitos são os expedientes que podem ser usados, e, quanto maior for a divulgação das experiências exitosas, maior será o estímulo para outros repetirem essas iniciativas.