A palavra diretrizes vem de Direção, ambas fazem alusão a um percurso/caminho a seguir em busca de algo, neste caso uma boa Gestão Orçamentaria.
Assim vamos tecer aqui estratégias para o alcance deste objetivo.
Qual caminho seguir para uma boa gestão orçamentaria?
O Orçamento, em um aspecto amplo, consiste em um processo de planejamento das atividades públicas. Nesse processo são analisados os dados pretéritos (execução orçamentária em anos anteriores) e as expectativas para os próximos anos com a finalidade de estabelecer uma previsão de receita e a autorização de despesas .
A primeira etapa do planejamento orçamentário é o Plano Plurianual, também conhecido com PPA. A própria Constituição prevê sua elaboração pelo Poder Executivo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual
II - as diretrizes orçamentária
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O entendimento é no sentido de que o PPA é uma espécie de planejamento estratégico da Administração em virtude de projetar as ações da instituição em longo prazo . O PPA servirá de base para a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO, e para a Lei Orçamentária Anual, a LOA.
Interessante mencionar que a própria elaboração do PPA exige planejamento, posto que o projeto de lei deve ser levado à apreciação do Poder Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato do administrador.
Outra ferramenta fundamental é a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Conforme visto supra, sua elaboração também está constitucionalmente prevista.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO contém disposições que orientam e estabelecem um elo entre o PPA e LOA. Deve haver dois importantes anexos que trazem dados indispensáveis para a estimativa da arrecadação pública: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O primeiro anexo estabelece metas relativas à arrecadação, despesas e resultados, já o segundo possibilita a avaliação dos riscos que podem vir a afetar as contas públicas e informa as providências a serem tomadas em caso de concretização de algum evento negativo. Nesse sentido, a LDO demonstra claramente seu intuito: planejar a administração das contas públicas de uma forma mais específica do que foi feito no PPA, já preparando a elaboração do orçamento anual.
Finalizando o ciclo das leis orçamentárias, tem-se a Lei Orçamentária Anual. O orçamento deve ser elaborado em conformidade com o que foi determinado no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Trata-se da fase de planejamento pormenorizado das ações. “(...) A elaboração do orçamento compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros necessários à sua materialização e concretização.
Na LOA o valor a ser arrecadado (fruto de estimativa elaborada com base nos dados colhidos durante a elaboração da LDO) é subdividido em dotações com destinações específicas. Cada dotação corresponde a uma despesa de determinada natureza e destinada a um órgão específico.
Deve haver, mais uma vez, planejamento, posto que devem ser calculados recursos suficientes para o custeio das despesas durante o exercício. Haverá, inclusive, a chamada reserva de contingência, calculada com base na Receita Corrente Líquida, e destinada ao atendimento de situações emergenciais.
Muito embora o ciclo orçamentário pareça estático, é mister salientar que trata-se de processo dinâmico . A execução orçamentária
(...) é o momento em que a Administração Pública pratica os atos e fatos para a implementação das ações do governo e no qual ocorre a operacionalização mas concreta de sua política pública, ou seja, nesta fase, os órgãos executam os programas de governo previstos na Lei Orçamentária.
Podem, contudo, surgir necessidades de modificação do planejamento. Existem situações que farão com que o administrador tenha que modificar os valores ou até mesmo criar novas dotações.
(...) toda vez que ficar constatada a inexistência ou a insuficiência orçamentária para atender a determinada despesa, o Executivo terá a iniciativa das leis que autorizem os créditos adicionais, especiais e suplementares e, posteriormente à sua aprovação pelo Legislativo, efetivará sua abertura por decreto.
Percebe-se que as exigências relativas ao planejamento das ações estão cada vez mais rígidas e não resta outra alternativa ao administrador senão cumpri-las. A tendência é que, em um curto espaço de tempo, já não haja mais espaço para leigos na Administração Pública. A técnica tem se sobreposto à política e o conhecimento sobre gestão pública tem se tornado indispensável.
A Gestão Orçamentária é uma das disciplinas fundamentais que compõem a Gestão do Desempenho e está intimamente ligada a dois dos critérios da Excelência: a Gestão das Estrategias e Planos e também a Gestão dos Resultados.
Podemos organizar a Gestão Orçamentária em três grandes etapas:
· Elaboração do Plano Orçamentário
· Nesta primeira fase, é quando geralmente as empresas fazem o levantamento inicial de dados e informações históricas, bem como a definição das premissas orçamentárias com base em seu Planejamento Estratégico para os próximos anos.
· A partir destas premissas iniciais, são elaborados os planos financeiros de Receitas, Despesas e Investimentos da empresa
Uma prática cada vez mais comum nesta fase é a utilização do conceito de Orçamento colaborativo (também conhecido como Orçamento descentralizado), onde cada gestor realiza o orçamento de seu departamento, Unidade de Negócio ou Centro de Resultados. Desta forma, a elaboração do Orçamento se dá com muito mais agilidade, além de proporcionar maior engajamento da equipe e gerar informações muito mais confiáveis.
Simulação de Cenários
Assim que cada plano financeiro (Receitas, Custos, Investimentos, etc.) é finalizado pelo respectivo gestor responsável, a área de planejamento e controladoria pode então consolidar todas as informações em um plano único, gerando um cenário inicial para análise de todos os stakeholders do governo.
Nem sempre a primeira versão do Orçamento é aprovada pela diretoria ou conselho. Muitas vezes são solicitados ajustes, como por exemplo, aumento das metas de vendas, redução de custos ou despesas, realocação de investimentos, entre outras inúmeras possibilidades. A este processo damos o nome de revisões orçamentárias.
· Então, a partir do Cenário Orçamentário Inicial que havia sido criado, é gerado então um novo cenário, comumente chamado de cenário revisado. Neste novo cenário cada gestor faz as alterações sugeridas pela diretoria da empresa e após todos concluírem, uma nova rodada de análises é realizada, sendo que o Orçamento pode ser então aprovado ou uma nova revisão pode ser solicitada, até que as projeções fiquem de acordo com as expectativas dos stakeholders, gerando finalmente um cenário aprovado ou cenário homologado.
· Além disto, mesmo que a primeira versão do Orçamento tenha ficado satisfatória, é altamente recomendado que a empresas crie algumas variações e faça simulações de diferentes cenários alternativos, prevendo situações possíveis e prováveis, como a abertura ou fechamento de Canais de Vendas, contratação ou demissão de pessoal adicional, realização de Investimentos de expansão, etc.
· O mais comum é que as empresas elaborem no mínimo três cenários: um cenário realista, um cenário pessimista e um cenário otimilista. Desta forma a empresa se antecipa as situações que poderiam causar prejuízos, se preparando para minimizar estes riscos e também para aproveitar oportunidades que se apresentam nas Projeções de Cenários.
Ou seja, um Cenário Orçamentário nada mais é do que uma versão de conteúdo orçamentário, considerando dados, variáveis e valores diferentes para a mesma informação a ser orçada.
E o grande ganho de trabalhar com Cenários e não simplesmente alterar o Orçamento que havia sido gerado anteriormente é exatamente manter estas versões salvas para poder compará-las e decidir qual o melhor caminho a ser seguido.
Acompanhamento e Análise dos resultados
Depois de elaborado um Orçamento Inicial, gerado diversos Cenários e homologado um Plano Orçamentário a ser seguido, é preciso então acompanhar mensalmente os resultados para saber se a empresa está caminhando no sentido certo para atingir os objetivos que foram estabelecidos.
Para isto, três instrumentos de gestão são extremamente necessários: os relatórios gerenciais, as Análises Gráficas e os indicadores de desempenho, que auxiliam sua empresa a tomar decisões baseadas em dados e fatos e não em opiniões ou percepções pessoais. Sem eles é como “pilotar” a empresa de olhos vendados!
Os gráficos e indicadores de desempenho dão um panorama geral da situação do governo, de forma direta e objetiva. Eles são os “dedo duro” dos resultados, mostrando rapidamente onde a empresa está indo bem e que pontos precisam de mais atenção.
A Gestão Orçamentária não pode ser uma coisa de momento. Deve ser um processo continuo dentro da empresa e esse processo tem que prever reuniões de analise crítica de desempenho de cada área, que claro, contribuam para o desempenho global da empresa. Isso deve ser continuo na empresa de maneira em que todo mundo já saiba quando cada reunião vai acontecer, qual é a dinâmica da reunião, e o que é esperado que cada participante prepare para que a reunião tenha a maior efetividade possível.