O modelo de orçamento autorizativo possibilita que o governo reavalie sempre que for necessário as contas públicas e de acordo com o que se arrecadou com impostos, ele reorganiza os gastos durante aquele período ou até o final do ano. Já no orçamento impositivo isso não é possível.

No bojo do presente , não se pretende defender que deva ocorrer uma reformulação teórica em matéria de orçamento público, e sim uma mudança no modo de interpretação das normas já existentes.

Fato que:

Não é compatível com o processo deliberativo o entendimento que o Congresso conceda uma "carta branca" para que o Executivo opte por cumprir ou não o que foi legitimamente deliberado. Quando os diplomas legislativos prevê em que o orçamento "autoriza" o gasto, deve-se entender que só se pode gastar o que está autorizado. Qualquer gasto que não esteja previsto necessita de novas autorizações.) Contudo, tal interpretação não pode ser traduzida como a possibilidade de "não agir").

Neste sentido, Harrison Ferreira Leite; defende que a Constituição utiliza o substantivo autorização com diferentes sentidos e em nenhum deles com o de facultatividade. O autor conclui que "norma que pode ser cumprida não é norma, mas mero conselho". Com base nesta premissa, orçamento, no tocante à despesa, é norma que impõe deveres ao Estado e determina os atos de alcance do bem comum. Trata-se, portanto, de ordenança que regra o comportamento dos gestores públicos quanto à realização dos gastos públicos. Logo, deve ser realizada conforme prescrita. O orçamento, na sua dicção, prevê receitas e fixa despesas. Se quisesse autorizar despesas, assim diria. Mas não, preferiu fixar a programação dos desembolsos públicos. E fixar é determinar, prescrever com particular força, não se confundindo com prever, estimar ou facultar.

Autorizar significa permitir que uma determinada programação seja executada e não outra.

Nesta senda, se o orçamento não pode ser modificado ou contrariado por ato infralegal, muito menos descumprido por medida imotivada.

É preciso se pensar na diminuição dessa discricionariedade do administrador público, devendo-se valorizar a tomada de decisão pelo Poder Legislativo, de maneira que o orçamento aprovado seja efetivamente realizado na sua maior parte, excepcionando-se apenas quando esse cumprimento não for possível. Tal idéia decorre do fato de que a Constituição brasileira criou obrigações para a Administração Pública e não cabe aos seus gestores considerar as disposições orçamentárias como meras autorizações, desconsiderando que o interesse público deve sempre prevalecer.

A falta de execução das despesas programadas pelos administradores, seja por incompetência, seja por opção política de não realizar o gasto, gera um deslegitimação da participação do Legislativo nesse processo de escolhas do que gastar, além de frustrar a expectativa da população de ver seus anseios satisfeitos pelo Poder Público.

Desta forma, efetuada a autorização de gasto, cabe ao gestor público respeitá-la.

O fato de não ser possível prever todas as variedades de fatos e circunstâncias no país permite que o planejamento seja adaptável aos acontecimentos econômicos e financeiros futuros, mas não o torna desprovido de juridicidade e de proteção jurisdicional.

Nesta quadra, a opção do Governo brasileiro pelo "comedimento" orçamentário ao fixar maior dotação orçamentária destinada aos pagamentos das dívidas interna e externa em detrimento dos investimentos nas áreas sociais, como a educação, por exemplo, revela-se totalmente inaceitável.

Não é compatível com a primazia dos direitos fundamentais prevista na Carta Magna privilegiar o pagamento dos juros da dívida pública (art.9º, § 2º, da LRF) em detrimento do uso desta verba pública para a promoção da dignidade da pessoa humana(58). Não se trata de não pagar o serviço da dívida, mas de privilegiar esta em detrimento dos valores fundantes da República.

Bem como não soa razoável, que sejam feitos contingenciamentos de verbas, com fim de acumular riqueza, pois o Poder Público não pode ter como objetivo de sua atividade a acumulação de riqueza como fim em si mesmo, uma vez que superadas as concepções totalitárias, prevalece a ideia de que o Estado é uma realidade instrumental a serviço de certas finalidades, mais precisamente a realização do bem comum ou do interesse público, ainda que seja difícil precisar o sentido da expressão. No âmbito estatal, as receitas justificam-se pelas despesas que serão realizadas em função do interesse público.

O esforço brutal do Governo em buscar superávit nominal faz tabula rasa de todas as técnicas de planejamento.

Como conseqüência destes contingenciamentos, sacrifica-se os programas de investimentos, entre os quais, muitas vezes, estão as próprias emendas aprovadas quando da tramitação da proposta orçamentária .

O Sistema Orçamentário brasileiro não permite que haja uma ampla Liberdade de Conformação do Legislador Orçamentário, mas, ao invés, vincula-o aos planos estabelecidos na LDO e no PPA, os quais devem estar de conformidade com a busca dos Objetivos previstos no art. 3º da CF/1988, que só podem ser atingidos caso respeitados os Fundamentos da República brasileira, previstos no seu art.1º.

Deste modo, resta clara a necessidade de mudança nos critérios de execução do orçamento público no ordenamento jurídico brasileiro, não sendo admissível que, diante de situações tão emergentes e com recursos públicos disponíveis, o Estado simplesmente escolha não agir e não executar parte do orçamento. Tal afirmação parte da premissa defendida por Robert Alexy de que os direitos fundamentais devem ser realizados na sua máxima potencialidade, sendo certo que esta premissa não coaduna com a prática de não se executar dotações orçamentárias nas áreas sociais onde há mais necessidades a serem satisfeitas.

O pós-positivismo, ao trazer consigo uma nova interpretação constitucional, exige a máxima efetivação dos princípios e regras constitucionais por Poderes do Estado, sendo indispensável à observância de postulados hermenêuticos, como a supremacia da Constituição, a máxima efetividade, entre outros; no momento da destinação do orçamento pelos poderes públicos.

Não se pode ter um olhar ingênuo sobre as políticas públicas(65), adotando posições que deixam ao alvedrio dos administradores decidirem o que fazer com a coisa pública.

Assim, observa-se que a posição sustentada por Ricardo Lobo Torres, no sentido de que em havendo lei ordinária de concessão do direito social ou econômico, o orçamento apenas autorizaria a despesa, cabendo ao Executivo entregar discricionariamente as prestações, sob forma de subvenções ou de transferências intergovernamentais; coaduna-se os modelos orçamentários adotados na história, em que a forma de governo era o monárquico constitucionalista, o qual apresentava exacerbado caráter autoritário e a representação popular não tinha prerrogativas orçamentárias.

Diante deste cenário, é plenamente justificável a base doutrinária pautar-se em teoria francesa que analisa o orçamento apenas num ângulo administrativista e não na linha do direito financeiro brasileiro, uma vez que as questões da Administração não estavam na seara protegida pelo direito, mas apenas no campo político, entendimento este que não é sustentável na conjuntura vigente de um Estado Democrático de Direito. Ademais, a conjuntura econômica à época justificava um orçamento com grande maleabilidade, o que não pode ser aceito nos tempos atuais.

Alguns países optaram expressamente pela adoção do orçamento autorizativo, como é o caso da Alemanha, em que a lei orçamentária tem eficácia autorizativa e não dá origem a direitos ou obrigações.

Imperiosa a mudança na visão brasileira tradicional, restando inaceitável a ideia de que a elaboração da proposta de lei orçamentária é momento de formalizar expectativas, que podem ser frustrada livremente ao bel-prazer do administrador no momento da execução orçamentária, convertendo a lei orçamentária em mera peça retórica.

Insta destacar que, uma vez que se considera que o orçamento é lei que precisa ser cumprida pelo Poder Executivo, a função desempenhada pelo Ministério Público, neste particular, é de suma importância, haja vista que incumbe a ele, como defensor dos interesses da sociedade, tomar as medidas necessárias para instar o Estado a adotar políticas públicas voltadas à realização dos direitos fundamentais, em especial, dos direitos fundamentais sociais de caráter prestacional.

Ademais, uma vez que se constata que o orçamento público cria obrigações e envolve direitos é possível que a sociedade exija a execução das despesas alocadas democraticamente para determinadas finalidades. A lei orçamentária cria expectativas jurídicas, as quais devem ser protegidas pelo sobre princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança.

O orçamento aprovado deve ser tratado como a generalidade dos atos do Poder Público, com presunção de imperatividade. Neste diapasão, modificações serão possíveis por meio de créditos adicionais, tal como já ocorre atualmente.

Se for comparado o que o Governo orça para gastar em saúde, educação e segurança e o que gasta pagando a dívida pública, será possível constatar que existe uma reserva do possível geral no Brasil que impede os gastos sociais que se chama dívida pública.

Imperiosa a necessidade de se ter a possibilidade de realizar adaptações no orçamento, devendo haver meios para realizá-las com a agilidade necessária. Sendo que isso não pode ser traduzido na possibilidade de Executivo ignorar as escolhas veiculadas na lei orçamentária e renovar todas as decisões a respeito da alocação de recursos sem qualquer exigência de fundamentação.

 O Orçamento Público deve ser repensado à luz da democracia deliberativa. Não é possível subsistir uma concepção de orçamento sem que haja um debate público comprometido com os meios para se promover do modo mais eficiente quanto possível os objetivos constitucionais. Debate este que, além da participação popular, deve contar com a efetiva atuação do Poder Legislativo desde a elaboração da proposta orçamentária.

. Todavia, de pouco adiantará que a elaboração do orçamento gere intenso debate, acompanhado com interesse pela mídia e pela população, se o Executivo conservar o poder de refazer a maioria das decisões unilateralmente, sem promover a sua inserção formal no espaço público.

 O administrador não poderá simplesmente ignorar a dotação - que espelha uma prioridade definida no processo deliberativo - nem lhe dar execução meramente simbólica. Cabe ao administrador demonstrar, de forma motivada, os motivos pelos quais os recursos remanescentes não puderam ser empregados. Não se trata de tornar o orçamento impositivo, e sim, fazer uma releitura das disposições atinentes ao tema à luz da Constituição Federal.

      Orçamento, depois da Constituição é a lei mais importante de qualquer país,e deve ser uma ferramenta  para reduzir desigualdades socioeconômicas  gerar oportunidades e promover a cidadania, por meio da definição de políticas públicas efetivas .

     O orçamento autorizativo é aquele em que se dá autorização ao Poder Executivo a realizar determinadas despesas, mas não se obriga;os países da America Latina seguem o modelo autorizativo é o caso do Brasil.Assim.Reavaliar as contas públicas   periodicamente faz com que o Governo  balanceie as receitas e despesas e reprograme os gastos até o final do ano,entretanto deve seguir uma rigidez na fiscalização, e com maior transparência.

Eu vejo como positivo a mudança que houve no orçamento se comparado com anos atrás. Tínhamos um orçamento pré-determinado, muitas vezes vinha material que nem usávamos no Município, por exemplo uma vez recebemos muitas caixas de líquido para diálise peritonial, procedimento não feito no município ou muito material odontológico, desnecessário. Dinheiro publico mal aplicado. Hoje, embora tenha tinha tido evolução, ainda considero falho. Muitos recursos vinculados vêm carimbados e não é dado treinamento para os municípios, ficando esses recursos às vezes por anos , sendo renovado a cada ano os créditos, pois os mesmos não são gastos., não se consegue gastar.

Vejo falho a fiscalização, por exemplo dos Conselhos que deveriam ser mais estruturados e capacitados para uma fiscalização mais apurada.

Os orçamentos públicos no Brasil são autorizativos, ou seja, os Poderes Legislativos Federal, Estaduais e Municipais aprovam Leis (LOA-Lei do Orçamento Anual) que autorizam o Presidente da República, no âmbito Federal, os Governadores, no âmbito estadual e os Prefeitos, no âmbito municipal, a gastar em determinados itens (como salários de servidores, máquinas, equipamentos, serviços e obras) que devem estar detalhadamente discriminados nos Orçamentos aprovados. 

Foi publicada no DOU do dia 27/12/2013 a lei que torna obrigatória a execução de emendas parlamentares ao Orçamento da União e cria um percentual de financiamento estável para a saúde pública por parte do Executivo. Até esta data, o governo federal decidia quando e quanto liberar das emendas parlamentares, o que sempre causou denúncias de "troca de favores" entre governo e aliados.
De acordo com o texto da PEC, é obrigatória a execução das emendas de deputados e senadores até o limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) da União no exercício anterior. O texto original previa o limite de 1%, que foi aumentado após acordo do governo com a base governista. Desse total, 50%, ou seja, 0,6% da RCL, terão que ser aplicados obrigatoriamente na área de saúde.

Como na maioria dos países das Américas, o Brasil adota o orçamento autorizativo. Os entendimentos são diversos sobre, por exemplo: Existe uma corrente que defende o orçamento autorizativo sob o argumento que por meio dele o governo pode fazer uma reavaliação periódica das contas, desta feita, com base na arrecadação de impostos entre outros, com isso, pode reorganizar os gastos até o final de cada exercício financeiro. 

Penso ser uma grande dicotomia,mas penso que os gestores devem gastar ou investir de acordo com as receitas.

A legislação e a execução prática do orçamento da União, no Brasil, consideram a despesa fixada na lei orçamentária como uma “autorização para gastar”, e não como uma “obrigação de gastar”. Isso abre espaço para que o Poder Executivo não realize algumas despesas previstas no orçamento. Trata-se do chamado “orçamento autorizativo”, no qual parte das despesas pode ser “contingenciada”.

A ideia de “orçamento impositivo” é mudar essa prática, tornando obrigatória a execução de todo o orçamento nos termos em que ele foi aprovado pelo Congresso Nacional.É oportuno lembrar, enfim, que a questão orçamentária está na origem da própria existência dos Parlamentos e, também, que a essência da cidadania está na possibilidade de a população participar da definição da origem e da destinação dos recursos que concordou em transferir para o Estado, para que este se incumba das funções que os indivíduos, isoladamente e sob as leis do mercado, não podem ou não desejam exercer.Lembremo-nos de que o presidencialismo brasileiro é organizado em torno de partidos. O Orçamento impositivo interessa aos parlamentares de uma forma geral, mas interessa bem menos aos partidos de coalizão. Isso acontece porque eles têm uma vantagem nesse jogo: quem é da coalizão tem mais dinheiro liberado, sempre. E não interessa, para quem está dominando o jogo, mudar as regras.

O orçamento autorizativo é aquele em que se dá autorização ao Poder Executivo a realizar determinadas despesas, ou seja, dá-se autorização, mas não se obriga; é o caso do Brasil. Quando há risco de não atingir a meta fiscal, por frustração de receitas ou despesas excessivas, o Executivo tem de pedir autorização ao Legislativo. Os países da América Latina seguem o modelo autorizativo, já nos países da Europa, que adotam o parlamentarismo, o modelo adotado é o impositivo.

Há quem defenda o orçamento autorizativo, sob o fundamento de que o governo reavalia periodicamente as contas públicas, com base na arrecadação de imposto e contribuições, reprograma os gastos até o final do ano.

Ref:   .jurisway.org.br

Ronaldo Dantas Saraiva

No meu município o orçamento é utilizado de forma adequada com vistas ao controle de gastos, principalmente no último ano com o fim do Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portuárias (Fundap) e a redução no repasse do ICMS. Hoje, o orçamento tem seu maior objetivo assegurarado -  a boa governança no trato da coisa pública, através de uma gestão moderna, eficiente e eficaz, que controle o uso dos recursos de modo racional e econômico. Uma gestão transparente, que garanta ao cidadão saber como estão sendo gastos seus recursos, por meio de uma gestão moderna e responsável.

Dessa forma é possível afirmar que em Vitória/ES, nesta administração o orçamento é autorizativo.

Embora haja muitos críticos em relação ao orçamento ser autorizativo e não impositivo, sobretudo aqueles que defendem uma maior imposição do legislativo sobre o orçamento a ser executado pelo executivo, acredito que na medida em que o orçamento se constituísse demasiadamente impositivo, isso engessaria e traria dificuldades para o executivo, trazendo, por conseguinte, prejuízos para o contribuinte. Importante a flexibilização que possibilite a abertura de créditos adicionais, bem como os remanejamentos necessários à dinâmica imposta pela administração. Ademais, temos os tribunais de contas que tem a responsabilidade de fiscalizar justamente se os recursos empregados cumpriram sua destinação.

Li e refleti sobre os pensamentos dos colegas. De fato,o ideal é o modelo de orçamento autorizativo, mas.....sabemos que na maioria dos municípios isto não acontece. Os gastos com eventos desnecessários e com obras que não melhora em nada a vida do cidadão mostra-nos uma gestão mesquinha, que tem olhos para o seu próprio umbigo. O povo de maneira geral, e aqui não digo que são só os pobres de periferia que sofrem com estes desatinos, mas toda a população de um município.

O orçamento público no Brasil é autorizativo. Em termos programáticos e finalísticos, o orçamento é a materialização do planejamento. Dentro de uma visão integrada, o orçamento constitui a especificação, o detalhamento dos objetivos, diretrizes, prioridades e metas da programação governamental. Neste sentido, portanto, para o Poder Executivo, mais importante que despender o recurso é cumprir os programas negociados com a sociedade, com a intermediação do Parlamento. O orçamento – discutido, aprovado, sancionado e publicado – autoriza o Estado a arrecadar o necessário e suficiente para realizar, em nome do povo, as suas aspirações. Se puder executar esse mandato com mais eficiência, isto é, com menos recursos que o inicialmente previsto, muito melhor; se os recursos previsto forem insuficientes, caberá novamente à sociedade avaliar a conveniência e oportunidade do sacrifício adicional requerido. Inversamente, a não-realização do que foi acordado, formalizado por meio de leis específicas, deveria exigir a concordância prévia dos interessados, a consulta, a discussão; requer a justificativa, a fundamentação da impossibilidade, da 5 inviabilidade, da inconveniência ou da inoportunidade do gasto, bem como a redefinição da alocação dos recursos correspondentes.

Bom dia! Em tese o orçamento no Brasil possui mais característica de ser impositivo, afinal o exercício da cidadania ainda não é pleno.